Bei der Errichtung von Mobilfunkbasisstationen sind Vorschriften des Baurechts zu berücksichtigen. Es handelt sich um bauplanungs- und bauordnungsrechtliche Regelungen. Das Bauplanungsrecht bestimmt, ob ein Bauvorhaben in einem Baugebiet (Wohngebiet, Gewerbegebiet, Dorfgebiet etc.) errichtet werden darf.
Eine Mobilfunkanlage muss sowohl den bauordnungs- als auch den bauplanungsrechtlichen Vorschriften entsprechen, um baurechtlich zulässig zu sein. Das Bauordnungsrecht, das sich grundsätzlich nach landesrechtlichen Vorschriften richtet, ist dabei vom Bauplanungsrecht, das vorwiegend bundesrechtlich geregelt ist, zu trennen. Demnach sind auch bei einem nach Bauordnungsrecht genehmigungsfreien Bauvorhaben die betreffenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften und damit die Bestimmungen des Bauplanungsrechts zu beachten.
Bauplanungsrecht
Das Bauplanungsrecht ist dann von Bedeutung, wenn es sich bei einer baulichen Anlage um ein Vorhaben im Sinne der Paragraphen 29 ff. BauGB handelt. Dies ist der Fall, wenn die betreffende Mobilfunkanlage städtebauliche Relevanz besitzt. Gemäß Paragraph 29 Abs. 1 BauGB gelten für Vorhaben, die die Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung von baulichen Anlagen zum Inhalt haben, die Paragraphen 30 bis 37 BauGB.
Die städtebauliche Relevanz ist gegeben, wenn das Vorhaben die in Paragraph 1 Abs. 5 BauGB genannten Belange in einer Weise berührt oder berühren kann, die geeignet ist, das Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung hervorzurufen (BVerwGE 44, 59, 62). Dabei sind insbesondere folgende Gesichtspunkte zu berücksichtigen: die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse sowie die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung (Ziff. 1), die Erhaltung, Erneuerung und Fortentwicklung vorhandener Ortsteile sowie die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes (Ziff. 4) und die Belange des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege sowie die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung (Ziff. 5).
Durch die Einhaltung der Grenzwerte der 26. Bundes-Immissionsschutzverordnung (26. BImSchV) und die Vorlage einer Standortbescheinigung der Bundesnetzagentur wird sichergestellt, dass durch die Anlage die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse nicht beeinträchtigt werden.
Erhaltung des Orts- und Stadtbildes
Besondere Bedeutung kommt der Forderung nach Erhaltung vorhandener Ortsteile sowie Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes zu (Paragraph 1 Abs. 5 Ziff. 4). Ob eine Mobilfunkanlage das Orts- und Stadtbild beeinträchtigt, muss im Einzelfall beurteilt werden. Maßgeblich ist nicht allein die Größe der Anlage, sondern auch ihre konkrete Ausgestaltung. Von Bedeutung ist ferner der jeweilige Standort und die Frage, ob dieser herausgehoben oder weniger herausgehoben ist (Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 21.06.1999). Zu berücksichtigen ist hierbei, dass Antennenmasten von Mobilfunkanlagen den heutigen Gegebenheiten entsprechend nicht per se ungewöhnlich und damit auffällig sind, sondern einen üblichen Bestandteil eines modernen Stadtbildes darstellen (vgl. Schleswig-Holsteinisches VG, Urteil vom 13.05.2003).
Aufgrund ihrer geringen Höhe ist eine städtebauliche Relevanz für die meisten Mobilfunkanlagen nicht gegeben (vgl. das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 05.07.2001).
Soweit eine Mobilfunkanlage aufgrund erheblicher Größe oder ihrer besonders herausgehobenen Stellung als städtebaulich relevant anzusehen sein sollte, muss geprüft werden, ob sie sich im beplanten oder unbeplanten Innenbereich oder im Außenbereich befindet.
Mobilfunkanlagen im Innenbereich
Im Innenbereich sind grundsätzlich die Vorschriften der Baunutzungsverordnung (BauNVO) von Bedeutung; entweder weil sich die Anlage im Geltungsbereich eines Bebauungsplans befindet oder weil die Eigenart der näheren Umgebung einem der in der BauNVO aufgeführten Baugebiete entspricht. Eine Mobilfunkanlage ist als eine nicht störende gewerbliche Nutzung anzusehen. Demnach ist sie im besonderen Wohngebiet, im Dorfgebiet, im Mischgebiet, im Kerngebiet, im Gewerbegebiet und im Industriegebiet allgemein zulässig. Lediglich im allgemeinen Wohngebiet ist eine Mobilfunkanlage nur ausnahmsweise und im reinen Wohngebiet grundsätzlich nur im Wege einer Befreiung nach Paragraph 31 Abs. 2 BauGB zulässig.
Mobilfunkanlagen als Nebenanlagen
Diese Einschränkung gilt allerdings nur dann, wenn es sich bei der Anlage um keine Nebenanlage im Sinne von Paragraph 14 BauNVO handelt.
Handelt es sich um eine untergeordnete Nebenanlage i.S. von § 14 Abs. 1BauNVO, die dem Nutzungszweck der im Baugebiet gelegenen Grundstücke oder des Baugebietes selbst dient, ist die Mobilfunkanlage auch in reinen und allgemeinen Wohngebieten zulässig.
Soweit dagegen der anzuwendende Bebauungsplan nach dem 01.01.1990 aufgestellt wurde oder es sich um einen unbeplanten Innenbereich handelt, gilt Paragraph 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO 1990. Danach können fernmeldetechnische Nebenanlagen, zu denen Mobilfunkmasten zählen, auch in allgemeinen und reinen Wohngebieten als Ausnahme zugelassen werden, wenn sie zur Versorgung mehrerer Baugebiete dienen.
Mobilfunkanlagen in reinen und allgemeinen Wohngebieten
Die für die Errichtung städtebaulich relevanter Mobilfunkanlagen in reinen Wohngebieten als Hauptanlagen notwendigen Befreiungen nach §31 Abs. 2 BauGB sind im Regelfall zu erteilen, da Gründe des Allgemeinwohls für ihre Errichtung sprechen und die Anlagen städtebaulich vertretbar sind.
Gründe des „Gemeinwohls“ erfordern eine Befreiung, wenn es zur Erfüllung oder Wahrnehmung öffentlicher Interessen oder Aufgaben vernünftigerweise geboten ist, mithilfe der Befreiung das Vorhaben am vorgesehenen Standort zu verwirklichen ( BVerwG 56,71). An der flächendeckenden Versorgung im jeweiligen Mobilfunknetz besteht angesichts der Entwicklung des Mobilfunks in den vergangenen Jahren ein gesteigertes öffentliches Interesse, dass es rechtfertigt, die Schließung von diesbezüglichen Versorgungslücken als Maßnahme, die dem Allgemeinwohl dient, einzuordnen (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 07.08.2003). Der Gesetzgeber hat zudem durch Art. 87f GG zum Ausdruck gebracht, dass er der flächendeckenden Versorgung mit Telekommunikationsdienstleistungen eine besondere Bedeutung zumisst.
Wenn demnach im Regelfall für Mobilfunkanlagen in reinen Wohngebieten Befreiungen zu erteilen sind, gilt für die Erteilung von Ausnahmen in allgemeinen Wohngebieten, dass diese nur dann verweigert werden dürfen, wenn ausnahmsweise gewichtige städtebauliche Belange gegen deren Erteilung sprechen.
Mobilfunkanlagen im Außenbereich
Die Errichtung von Mobilfunkanlagen im Außenbereich ist gemäß Paragraph 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB grundsätzlich privilegiert. Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts ist für alle Vorhaben im Sinne dieses Paragraphen ein spezifischer Standortbezug erforderlich. Dieser entfällt nur dann, wenn der Standort im Vergleich zu anderen Standorten zwar Lagevorteile bietet, das Vorhaben damit aber nicht steht oder fällt.
Was Bauleitpläne bewirken
Gemäß Paragraph 1 Abs. 3 BauGB haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Die Erforderlichkeit richtet sich dabei in erster Linie nach der planerischen Konzeption der Gemeinde. Eine Bauleitplanung ist vor allem dann im Sinne des Gesetzes nicht erforderlich, wenn Flächen nur deshalb für einen bestimmten Zweck positiv ausgewiesen werden, um dadurch eine anderweitige Nutzung, etwa durch Mobilfunk, von vornherein zu unterbinden.
In Betracht kommt insoweit die positive Ausweisung von Vorrangflächen für entsprechende Anlagen oder die Darstellung von Ausschlussflächen. Dabei hat die Gemeinde zu berücksichtigen, dass Artikel 87 f. GG die flächendeckende Versorgung mit Telekommunikationsdienstleistungen auf Verfassungsrang hebt. Im Rahmen der Aufstellung eines Flächennutzungsplanes sind daher unter anderem die Belange des Post- und Fernmeldewesens zu berücksichtigen und in die erforderliche Abwägung nach Paragraph 1 Abs. 6 BauGB einzubeziehen.
Ortsgestaltungssatzung
Durch eine Ortsgestaltungssatzung können Gemeinden regeln, unter welchen gestalterischen Voraussetzungen Mobilfunkanlagen innerhalb des Gemeindegebiets zulässig sind. Dabei sind die Gemeinden dazu verpflichtet, zwischen den Interessen des Mobilfunks – also der Schaffung einer flächendeckenden Versorgung im öffentlichen Interesse – und den gestalterischen Interessen abzuwägen. Standortfestlegungen für Mobilfunkanlagen, zum Beispiel für bestimmte Gebäude, sind im Wege der Ortsgestaltungssatzung nicht zulässig. Auch ein Verbot von Mobilfunkanlagen im gesamten Gemeindegebiet kann in der Ortsgestaltungssatzung nicht wirksam festgelegt werden. Durch eine Gestaltungssatzung können auch keine Regelungen aus Gründen des Gesundheitsschutzes getroffen werden.
Bauordnungsrecht
Die Frage der bauordnungsrechtlichen Zulässigkeit einer Mobilfunkbasisstation bestimmt sich nach den Bauordnungen der einzelnen Bundesländer. Danach sind Antennenanlagen bis zu einer Höhe von 10 m genehmigungsfrei. Die dazugehörigen Versorgungseinheiten können ebenfalls als untergeordnete bauliche Anlage oder nach anderen landesrechtlichen Vorschriften genehmigungsfrei errichtet werden, wenn sie ein Raumvolumen von meistens 10-30 Kubikmeter (je nach Landesbauordnung) nicht überschreiten.
Ob solche kleinfläxhigen Mobilfunkanlagen entgegen den Freistellungsregelungen in den Landesbauordnungen als Nutzungsänderung genehmigungspflichtig sind, wenn sie an oder auf Gebäuden errichtet werden, ist von der Konferenz der Bauminister in der Musterbauordnung 2001 (MBO) beantwortet worden. Danach sind nicht nur die Mobilfunkbasisstationen nebst dazugehöriger Versorgungseinheiten von der Genehmigungspflicht freigestellt, sondern auch „soweit sie in, auf oder an einer bestehenden baulichen Anlage errichtet werden, die damit verbundene Nutzungsänderung oder bauliche Änderung der Anlage“. Die klarstellende Ergänzung nach § 61 MBO wurde mittlerweile in die meisten Landesbauordnungen aufgenommen.
Diskussion über Nutzungsänderung
Seit einiger Zeit ist in der baurechtlichen Praxis häufiger von dem bauordnungsrechtlichen Begriff der Nutzungsänderung die Rede. Aufgeworfen wurde die Diskussion durch eine Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 26.10.1998 (Aktenzeichen: 8 S 1848/98 – BauR 2000, 712). Das Gericht hat sich auf den Standpunkt gestellt, dass die Errichtung einer Mobilfunkbasisstation auf einem Wohnhaus eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung darstelle. Dieser Standpunkt wird anschließend von den meisten Verwaltungsgerichten geteilt (vgl. Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 19.12.2000; Oberverwaltungsgericht Niedersachen, Beschluss vom 31.01.2002; Oberverwaltungsgericht NRW, Beschlüsse vom 02.07.2002, und 25.02.2003; Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Urteil vom 07.08.2003).
Demgegenüber vertreten verschiedene Verwaltungsgerichte die Auffassung, dass die Errichtung einer Mobilfunkanlage auf oder an einem Gebäude keine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung darstellt (vgl. Verwaltungsgericht Braunschweig, Beschluss vom 05.02.2002; Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Beschluss vom 06.05.2002; Verwaltungsgericht Gießen, Beschluss vom 18.06.2002).
Diskussion über Baugenehmigungspflicht für Mobilfunkanlagen
Die seit mehreren Jahren in der Rechtsprechung geführte Diskussion über eine generelle Baugenehmigungspflicht von Mobilfunkanlagen hat dazu geführt, dass sich nicht nur die Bauministerien der Bundesländer, sondern auch die kommunalen Spitzenverbände mit dieser Frage beschäftigt haben. Nach Auffassung der kommunalen Spitzenverbände führt diese Rechtssprechung zu einer unnötigen Belastung der örtlichen Verwaltungen, ohne dass daraus ein Mehrwert für den Bürger vor Ort oder die Kommunen entstehe. In Gebieten, in denen Mobilfunkanlagen generell bauplanungsrechtlich zulässig sind, besteht auf Seiten der Baugenehmigungsbehörden letztendlich keine Möglichkeit, eine Mobilfunkanlage im Genehmigungsverfahren zu verhindern.
Musterbauordnung / Änderungen der Landesbauordnungen
In Anerkennung dieser Zielsetzung hat sich die Bauministerkonferenz im Zuge der Novellierung der sogenannten Musterbauordnung dieses Problems angenommen. Das Bauordnungsrecht ist Ländersache und wird von den jeweiligen Bauordnungen geregelt. In regelmäßigen Abständen treffen sich die Bauministerien der Bundesländer und beraten darüber, welche bauordnungsrechtlichen Regelungen in allen Bundesländern im Sinne einer größeren Einheitlichkeit sinnvoll sind. Das Ergebnis dieser Beratungen ist die sogenannte Musterbauordnung, die jedoch für die einzelnen Bundesländer nicht verbindlich ist. Es steht im Ermessen der Länderministerien, ob sie die Musterbauordnung in eigenes Landesrecht umsetzen.
Im November 2003 hat die Bauministerkonferenz eine überarbeitete Fassung der Musterbauordnung beschlossen. In den Katalog der genehmigungsfreien Vorhaben wurden in § 61 Abs. 1 Nr. 4a MBO auch Mobilfunkanlagen mit einer Höhe bis 10 Meter und zugehöriger Versorgungseinheit bis 10 Kubikmeter sowie eine etwa damit verbundene Nutzungsänderung genehmigungsfrei gestellt. Zahlreiche Bundesländer sind diesem Beispiel bereits gefolgt und haben diese Regelung auch in ihre Landesbauordnungen übernommen. Dazu zählen zum Beispiel die Bundesländer Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg und Bremen.
Diskussion über Abstandsflächen zu Mobilfunkbasisstationen
In bauordnungsrechtlicher Hinsicht ist darüber hinaus zu fragen, ob von einer Mobilfunkbasisstation Abstandsflächen zu benachbarten Gebäuden eingehalten werden müssen. Die Landesbauordnungen schreiben regelmäßig vor, dass von Gebäuden bestimmte Abstände zu Nachbargebäuden einzuhalten sind, um den sozialen Wohnfrieden nicht zu gefährden. Dieser kann durch die Beeinträchtigung der Belichtung oder Belüftung eines Hauses aufgrund eines Nachbarvorhabens gestört sein. Da Mobilfunkbasisstationen keine Gebäude in diesem Sinne darstellen, ist das Abstandsflächenrecht auf sie nur anwendbar, falls sie gebäudegleiche Wirkungen haben. Für die in Städten üblicherweise anzutreffenden kleinen Anlagen mit einer Antennenhöhe von maximals 10 m wird dies verneint (vgl. Rundschreiben der Obersten Baubehörde im Bayerischen Staatsministerium des Innern vom 16.07.2001).
Allenfalls bei sehr hohen Antennenträgern, die im Außenbereich installiert werden, kann es nach Auffassung mancher Gerichte erforderlich sein, Abstandsflächen einzuhalten. Regelmäßig ist es in solchen Fällen aber möglich, dass von der Baubehörde Ausnahmen von dieser Pflicht erteilt werden, beispielsweise dann, wenn ein besonders geeigneter Standort für eine Mobilfunksende- und -empfangsanlage die Einhaltung der Abstandsfläche nicht zulässt (vgl. VG Sigmaringen, Urteil vom 16.10.2001, Aktenzeichen: 2 K 697/01).
Selbst für Antennenträger, die die 10 m-Grenze überschreiten, wird in der Rechtsprechung vertreten, dass diese keine Abstandsflächen auslösen (vgl. Bayerisches Verwaltungsgericht Augsburg, Urteil vom 22.08.2001, Aktenzeichen: Au 4 K 00.861; Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 27.07.2000, Aktenzeichen: 7 A 3558/96, BauR 2001 232 ff.; Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 18.08.1998, Aktenzeichen: 8 B 1178/98.OVG).
Mobilfunkanlagen und Denkmalschutzrecht
Schließlich ist in diesem Zusammenhang das Denkmalschutzrecht zu erwähnen. Falls eine Mobilfunkbasisstation auf einem denkmalgeschützten Gebäude oder in einem geschützten Altstadtbereich errichtet werden soll, ist zuvor eine denkmalschutzrechtliche Genehmigung zu beantragen, die von der Baugenehmigungsbehörde im Einvernehmen mit der Denkmalschutzbehörde erteilt wird. Dabei prüft die Denkmalschutzbehörde, ob die Mobilfunkbasisstation den Belangen des Denkmalschutzes gerecht wird. Heutzutage sind allerdings technische Möglichkeiten gegeben, die eine weitestgehende Anpassung der optischen Gestaltung der Sendeanlage an das denkmalgeschützte Haus gewährleisten.
Selbstverständlich ist der Betreiber einer Mobilfunkbasisstation verpflichtet, vor Errichtung der Anlage die Einhaltung der brandschutztechnischen, statischen und sonstigen ordnungsrechtlichen Aspekte zu prüfen und deren Gewährleistung sicherzustellen. Soweit eine Sendeanlage genehmigungspflichtig ist, werden diese Aspekte noch ergänzend von der Bauaufsichtsbehörde geprüft.